Alles neu in der Akteurslandschaft der "Endlagersuche"?

von Achim Brunnengräber
und Daniel Häfner

Nach dem sogenannten "Atomausstieg" verändert sich auch die Institutionenlandschaft, in der sich die "Endlagersuche" (1) für hochradioaktive Abfälle bewegt. Das enge Netzwerk aus Staat, Atomwirtschaft und Teilen der Wissenschaft löst sich auf, neue Konflikte entstehen und auch das Verhältnis zwischen Staat und anti-Atom-Bewegung verändert sich es geht in der "Endlagerfrage" um weit mehr als um den Standort Gorleben, das Inkrafttreten des "Standortauswahlgesetzes" (StandAG) 2013, die Schaffung des Bundesamtes für kerntechnische Entsorgung (BfE) und die Einsetzung einer Kommission "Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe" durch den Bundestag.

Im Folgenden wollen wir einige Überlegungen zu den Akteursgruppen der staatlichen Institutionen, der kerntechnischen Industrie und der anti-Atom-Bewegung aus den aktuellen Veröffentlichungen des Forschungszentrums für Umweltpolitik (FFU) im Rahmen des ENTRIA-Projektes vorstellen.

    Staatliche und politische Institutionen

Die Regierung steht durch die EU-Richtlinie 2011/70/Euratom (über einen Gemeinschaftsrahmen für die verantwortungsvolle und sichere Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle) vom 20. Juli 2011 unter Handlungsdruck. Diese fordert, dass alle EU-Mitgliedstaaten bis zum 23. August 2015 einen nationalen Plan zum Umgang mit den hoch radioaktiven Abfällen notifizieren. Das StandAG stellt in weiten Teilen eine Umsetzung der Forderungen der Richtlinie dar. So drückt sich die in der Richtlinie vorgesehene Trennung von Betreiber und Regulierer (operator/regulator) im Bundesamt für Strahlenschutz und dem neu geschaffenen Bundesamt für kerntechnische Entsorgung aus.

Darüber hinaus besteht für die Regierung eine günstige Gelegenheit, um den jahrzehntelangen Konflikt um die Nutzung der Atomenergie, in dem die "Endlagerung" zu einem Schlüsselkonflikt wurde, zu "befrieden". Der damalige Bundesumweltminister Peter Altmaier erklärte zum Inkrafttreten des StandAG am 27. Juli 2013: "Das Zustandekommen des Gesetzes unterstreicht eindrucksvoll die Funktionsfähigkeit des demokratischen Grundkonsenses in Deutschland." Bei der Suche nach einem "Endlager" ist für die staatlichen Institutionen folglich nicht nur die möglichst sichere Einlagerung der hochradioaktiven Abfälle von Bedeutung, zentral für den derzeitigen Prozess ist auch die Rückgewinnung der Handlungskompetenz auf einem hochpolitisierten Konfliktterrain, in dem die repräsentative Demokratie mittels zahlreicher Protestformen herausgefordert wurde.

Mit dem StandAG und den dadurch ins Leben gerufenen Institutionen hat das politisch-administrative System bereits vorweg genommen und institutionalisiert, bevor eine gesellschaftliche Debatte dazu stattgefunden hat. Es versucht damit, seine Diskurshoheit über den Umgang mit (hoch) radioaktiven Reststoffen, die stark von den Auseinandersetzungen um Gorleben geprägt war, wiederzuerlangen. Denn thematisch verläuft der Diskussionsprozess unter staatlichen Vorgaben. Dabei ist zentral, "worüber wir eigentlich reden" aber auch, wo die Grenzziehung des Diskurses verläuft, und worüber wir "nicht reden". Ein Beispiel: Das StandAG grenzt die Debatte auf "Wärme entwickelnde" radioaktive Reststoffe ein; einer international unüblichen Kategorie für hoch aktive Abfälle. Damit wird die Kontinuität der bisherigen Endlager-Politik in der Bundesrepublik Deutschland gewährleistet, denn nur im genehmigten "Endlager" Schacht Konrad können "nicht wärme entwickelnde" radioaktive Reststoffe eingelagert werden.

    Die anti-Atom-Bewegung

Die anti-Atom-Bewegung versuchte in ihrer Herbstkampagne, diese Diskurshoheit aufzubrechen. Sie verwies darauf, dass es "tausende Atommüllprobleme" gäbe und nicht nur ein Problem hoch radioaktiver Abfälle.

Die Bewegung selbst machte den "Atomausstieg" jahrelang zur Bedingung, um konstruktiv über die Frage der Lagerung der radioaktiven Stoffe zu sprechen. Gleichzeitig wurde auf die Strategie des "Flaschenhalses" gesetzt: die Müllmenge müsse bei fehlendem Endlager nur groß genug werden, dann müssten die Atomkraftwerke (AKW) zwangsläufig abgeschaltet werden. Mit dem Atomausstieg bis 2022 scheinen nun viele (nicht alle) zentrale Forderungen erfüllt und die anti-Atom-Bewegung ist mit der Notwendigkeit einer Neu-Positionierung konfrontiert.

Eine Mobilisierung gegen die Einlagerung wird kaum möglich sein. "Irgendwo muss das Zeugs einfach hin", brachte Baden-Württembergs grüner Ministerpräsident Winfried Kretschmann das Problem auf den Punkt. Und auch der Konflikt um Gorleben war immer ein grundsätzlicher Protest gegen die Nutzung der Atomenergie insgesamt. Gorleben ist bis heute der geografische Ort der kollektiven Identität und somit von verbindender Symbolkraft für die Bewegung, die trotz vielfältiger innerer Differenzen gemeinsam ein "Dagegen" zelebrieren kann.

Bei der gesellschaftlichen Diskussion der Frage des Umgangs mit den radioaktiven Reststoffen muss aber ein gesellschaftliches "Dafür" stehen, das auch innerhalb der anti-Atom-Bewegung für Auseinandersetzungen sorgen wird und in Bezug auf die Teilnahme an der Kommission auch bereits getan hat. Der Deutsche Naturschutz Ring (DNR), der selbst eine institutionelle Förderung des Bundesumweltministeriums erhält, hat mit Vertretern des BUND und der Deutschen Umweltstiftung gegen Proteste weiter Teile der Bewegung zumindest zwei Mitglieder der Kommission benannt.

Doch auch jenseits der internen Diskussionen und Auseinandersetzungen zum Thema erhält die Protestbewegung "Konkurrenz". Auch Kommunen, in deren Nähe sich standortnahe Zwischenlager des Atommülls an den AKW befinden, bringen sich mit klaren Positionen und mit Nachdruck in die politische Debatte ein. ASKETA, die Arbeitsgemeinschaft der Standortgemeinden kerntechnischer Anlagen in Deutschland, warnt etwa davor, die Zwischenlager in Gorleben und Ahaus zu räumen, und die dort eingelagerten Castor-Behälter an die jeweiligen Herkunfts-Standorte zurückbringen zu wollen: "Damit wird ein noch nie dagewesener Widerstand quer durch und faktisch in ganz Deutschland nicht nur in Kauf genommen, sondern geradezu mobilisiert!". Die Ankündigung zivilen Ungehorsams kommt somit nun aus jenen Kommunen, die jahrelang von den Steuereinnahmen der AKWs und durch die Arbeitsplätze profitierten. Die Kosten-Nutzen-Risiko-Abwägung ändert sich und mündet in neuen Konfliktlagen.

Insgesamt wird sich die Bewegung dem Such-Prozess langfristig nicht verschließen können auch wenn große Teile der Bewegung im engeren Sinne nicht für die Entstehung des Atommülls verantwortlich waren. Vor allem die anti-Atom-Bewegung und die Bürgerinitiativen werden in diesem Prozess in einem besonderen Maße als starker politischer Akteur wahrgenommen: zum einen, weil sie über ein erhebliches Störpotential verfügen und zum anderen, weil sie durch jahrelange Erfahrung eine besondere Sensibilität für Beteiligungsverfahren und die Wahrnehmung von Risiken der Radioaktivität haben.

    Kerntechnische Industrie und Energieversorgungsunternehmen

Die Hauptgegner der anti-Atom-Bewegung waren und sind die kerntechnische Industrie und die Energieversorgungsunternehmen: "Allgemeinwohl gegen Profitmaximierung der Konzerne" war eines der Leitmotive für den jahrzehntelangen Protest. Doch die Nutzung der Atomenergie war von Beginn an zum einen an technisch-utopische Vorstellungen von "unendlicher Energie" gekoppelt, aber zum anderen auch an die militärische Option der Atombombe und deshalb auch ein staatliches Projekt. Der Staat schuf die günstigen Rahmenbedingungen, innerhalb derer eine machtvolle kerntechnische Industrie entstehen und Gewinne erwirtschaften konnte.

Dagegen entfaltete die anti-Atom-Bewegung bereits seit den 1980ern Jahre eine widerständige Politik und eine präventive Wirkung gegen den Neubau kerntechnischer Anlagen (Rucht 2008), die, mit vielen anderen Faktoren, zu einem Niedergang der Atomwirtschaft führte. Der Niedergang der Atomwirtschaft meint aktuell aber zunächst den Rückzug der Betreibergesellschaften von Atomkraftwerken aus einem unprofitablen und riskanten Geschäft. Andere Unternehmenszweige der kerntechnischen (Zuliefer-)Industrie spezialisieren sich gerade auf den Rückbau und "Entsorgung" der Atomkraftwerke einen Milliardenmarkt. Es gibt also auch ökonomische Profiteure des Atomausstiegs, die wie die Gesellschaft für Nuklearservice (GNS) und die Deutsche Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe mbH (DBE) teilweise auch Tochtergesellschaften der vier großen Energiekonzerne sind.

Die Energiekonzerne könnten also an genau den Risiken noch einmal verdienen, denen sie sich an anderer Stelle zu entledigen suchen. Mit dem Angebot einer "Bad Bank", also der Übergabe der Atommeiler sowie der rund 36 Milliarden Euro steuerfreier Rückstellungen (2) für den Rückbau der AKW und Endlagerung der radioaktiven Reststoffe an den Staat oder öffentliche Institutionen, wollen die Betreiber der Atomkraftwerke ihr finanzielles Risiko minimieren. Zunächst einmal wollen die Konzerne aber die ihnen staatlich garantierten Eigentumsrechte verwirklichen. Sie klagen auf Schadenersatz in Bezug auf den Atomausstieg.

Die Atomwirtschaft will sich in dem Moment zurückziehen, wo die Kosten für die Endlagerung schwer zu kalkulieren sind und zukünftig noch eine unerwartet hohe Belastung darstellen könnten und sie tut dies auch in Klagen gegen das StandAG und das neue Standortauswahlverfahren insgesamt, um den Prozess nicht finanzieren zu müssen. Damit gerät die Atomwirtschaft aber in Konflikt mit dem Staat, der seine Handlungshoheit auf dem konfliktiven Politikfeld wieder zurückerlangen will. Stattdessen entsteht eine neue Konfliktlinie. Der Staat müsste "die Peitsche zeigen", um zumindest die finanzielle Seite der erneuten Endlagersuche abzusichern, aber gleichzeitig ist die staatliche Interventionsmacht im Bereich des "entsorgenden Umweltschutzes" generell schwach ausgeprägt. Im Rahmen dieses Konflikts könnte aber auch eine zusätzliche Erosion der Macht der Konzerne stattfinden. Die Debatte um den Umgang mit radioaktiven Abfällen wäre dann weniger von Kapitalinteressen geprägt und somit "interessenloser" und eventuell rationaler. Mit dem Rückzug der Atomwirtschaft stellt sich aber auch die Frage nach dem Verbleib der Verantwortung: Welche Institution soll diese langfristig nicht nur im finanziellen Sinne für alle radioaktiven Reststoffe tragen?

    Ausblick

Der atom-industrielle Komplex wollte unter allen Umständen die Atomkraft. Nun ist er mit dem "großen Aufräumen" konfrontiert, einer technischen und gesellschaftlichen Herausforderung, die seit den 1950er Jahren deutlich unterschätzt wurde. Das Wissen aber war schon länger vorhanden: es ist keine Lösung, den Atommüll im Oberflächenlager in Gorleben und in den standortnahen Zwischenlagern zu belassen, deren Genehmigungen in den 2030er Jahren auslaufen werden.

Zwar hat der "Atomausstieg" nach Fukushima ein politisches Gelegenheitsfenster geöffnet, auch die Frage des Umgangs mit radioaktiven Abfallstoffen neu und mit größerem Nachdruck zu diskutieren. Die Interessenlandschaft aber wird gerade unübersichtlicher, weil sich der Atomkomplex teilweise auflöst. Als starke beteiligte Gruppen verbleiben Wissenschaft, Staat und Zivilgesellschaft im Prozess und vielleicht müssen Lösungsansätze unter Beteiligung nur dieser Gruppen erarbeitet werden. Mit ihren Klagen verweigert sich die Atomwirtschaft einer produktiven "Endlagersuche". In der Endlager-Kommission aber will sie aktiv mitarbeiten ein deutlicher Widerspruch.

Für die anti-Atom-Bewegung wird die Ressourcenfrage mittelfristig relevant werden, wenn die Mobilisierung gegen die Atomenergie nicht mehr den finanziellen Ressourcen-Rückhalt bieten kann wie bisher. Sie wird auf finanzielle Unterstützung des Staates angewiesen sein, wie es in anderen Ländern schon praktiziert wird, beispielsweise für Gutachten lokaler Bürgerinitiativen in Schweden.

Aber auch der Staat könnte Interesse an einem Tausch haben: Macht durch Mitsprache und Ressourcen gegen Nicht-Proteste, denn die anti-Atom-Bewegung ist eine der wenigen gesellschaftlichen Gruppierungen, deren Störpotential groß genug ist, den Endlagersuchprozess scheitern zu lassen. Deren integrative Kraft könnte aber auch genutzt werden, größere Konflikte bei der erneuten Endlagersuche gar nicht erst entstehen zu lassen. Anders gesagt: einen gesellschaftlichen Frieden wird es nur mit der Bewegung geben, nicht durch den Versuch ihrer Ruhigstellung. @


Bios:
Achim Brunnengräber ist Privatdozent am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der FU Berlin
Daniel Häfner, M.A. ist Lehrbeauftragter an der BTU Cottbus
Beide arbeiten am Forschungszentrum für Umweltpolitik (FFU) der FU Berlin im Projekt "International vergleichende Analyse von Endlagerungs-Governance im Mehrebenen-System unter besonderer Berücksichtigung von Akteuren, Politikinstrumenten und Institutionen" im Rahmen von ENTRIA.

Kontakt: externer Link www.polsoz.fu-berlin.de/entria und daniel.haefner(ätt)fu-berlin.de


(Endnotes)
(1) Die Sicherheit einer Lagerstätte kann für den Zeitraum von hunderttausenden Jahren nicht garantiert werden - das Problem wird also nie vollständig und zufriedenstellend gelöst werden können. Daher verwenden wir die Begriffe "Endlagerung" und "Entsorgung" mit Anführungszeichen oder sprechen von der Einlagerung des Atommülls.

(2) Die genannten Rückstellungen stehen derzeit aber kaum zur Verfügung, weil sie durch die Unternehmen in verschiedene eigene Unternehmensbereiche investiert wurden. Mit den Gewinnen dieser Investitionen (unter anderem durch ersparte Fremdkapitalzinsen) haben die Unternehmen ca. 65 Mrd. Euro zusätzlich verdient.

 

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