Sonderlastmodell,Verbandslastmodell oder Fondslösung ?

Hauptprobleme der derzeitigen Praxis der Finanzierung von Stilllegung, Rückbau und Entsorgung im Kernenergiebereich sind die durch sie hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen im liberalisierten Energiemarkt, die mangelnde Finanzierungssicherheit und die unklare Finanzierung der Suche nach einem geeigneten Endlagerstandort.

Im Mittelpunkt der Diskussion um die derzeitige Finanzierungspraxis stehen daher drei übergreifende, miteinander verbundene Fragestellungen:

• Wie können die Wettbewerbsverzerrungen reduziert oder beseitigt werden?

• Inwieweit können die Abfallverursacher zur Finanzierung der vom Arbeitskreis Auswahlver- fahren Endlagerstandorte vorgeschlagenen Endlagersuche herangezogen werden?

• Wie kann die Finanzierungssicherheit insgesamt gewährleistet werden?

Die deutschen Kernkraftwerksbetreiber haben mehr als 30 Mrd.Euro für zukünftige Stilllegungs-,Rückbau-und Entsorgungstätigkeiten zurückgestellt (Konzernbilanzen, Stand: 31.12.2002). Allein für die Stilllegung eines Druckwasserreaktors, wie er beispielsweise in Stade am 14.November 2003 aus wirtschaftlichen Gründen außer Betrieb ging, müssen die Betreiber während der Betriebszeit finanzielle Vorsorge für Aufwendungen nach der Betriebszeit in Höhe von etwa einer Milliarde Euro treffen (inklusive Nachbetriebsphase und Endlagerung der beim Rückbau anfallenden radioaktiven Abfälle). Hinzu gerechnet werden können Aufwendungen für die Entsorgung der Brennelemente und radioaktiven Abfälle, die während des Betriebes anfallen.

Doch was passiert mit den angesammelten Milliarden, bis die Gelder Jahre oder Jahrzehnte später für ihren eigentlichen Zweck benötigt werden? In Deutschland können die Betreiber über die Gelder frei verfügen und sie zur Innen finanzierung anderweitiger Aktivitäten verwenden. Die Zins-und Beteiligungserträge aus Anlage der Rückstellungsgelder sind ein erheblicher Anreiz für den Weiterbetrieb der deutschen Kernkraftwerke und das Hinauszögern von Stilllegung, Rückbau und Endlagerung. Ertrags- und günstige Innenfinanzierungsmöglichkeiten in solch großem Umfang besitzen andere Energieunternehmen nicht. Diese Rückstellungspraxis führt somit zu einer Verzerrung des Wettbewerbs. Dagegen haben mehrere Stadtwerke im März 2002 vor dem Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaft Klage erhoben (vgl. auch Irrek 2001 zur Vorgeschichte der Stadtwerke-Klage).

Doch nicht nur zwischen Energieunternehmen mit und solchen ohne Kernkraftwerken kommt es zu Wettbewerbsverzerrungen. Diese bestehen auch zwischen den Kernkraftwerksbetreibern unter- schiedlicher EU-Mitgliedstaaten (European Commission 2002,S.29 ff.;Irrek 2002). Zwischen ihnen existieren beträchtliche Unterschiede bezüglich der finanziellen Vorsorge, die ihnen für Stilllegung, Rückbau und Entsorgung zu treffen erlaubt ist. Die Unterschiede betreffen

• die Methode der Kostenschätzungen,

• die den Kostenschätzungen zu Grunde liegenden Annahmen bezüglich der bestehenden Stilllegungs-und Entsorgungsverpflichtungen und der einzusetzenden Rückbau- und Entsorgungstechnologien,

• die Methode, Gelder zur Deckung der erwarteten Aufwendungen bereits während der Betriebszeit eines Kernkraftwerks anzusammeln,und

• die Verfügungsmacht der Kernkraftwerksbetreiber über die angesammelten Gelder.

Mit Blick auf die unterschiedliche Praxis der Finanzierungsvorsorge hat die Europäische Kommission bereits in ihrem zweiten Harmonisierungsbericht Harmonisierungsbedarf festgestellt (European Commission,1999).Eine Regelung auf europäischer Ebene erscheint notwendig, um die Wettbewerbsverzerrungen im liberalisierten Elektrizitätsbinnenmarkt zu beseitigen und die Finanzierungssicherheit zu erhöhen. Das Europäische Parlament hat aus Anlass der Novellierung der Binnenmarktrichtlinien folgerichtig die Einführung unabhängig kontrollierter Fonds gefordert,in die die Betreiber die angesammelten Gelder und zukünftig zu entrichtende Beiträge einzahlen sollen (vgl.auch den Vorschlag von Irrek 1996).

Eine derartige Fondslösung ist ein umfassender Ansatz, um

• die von den Stadtwerken und anderen Akteuren angeprangerte wettbewerbsverzerrende Wirkung der derzeitigen Rückstellungspraxis im liberalisierten Energiebinnenmarkt zu beseitigen,

• zu gewährleisten, dass die von den StromkundInnen bezahlten Stilllegungs-und Entsorgungsmilliarden sicher angelegt sind und

• dadurch eine Zweckentfremdung der Gelder zu verhindern, die dazu führen kann, dass die StromkundInnen als SteuerzahlerInnen am Ende ein zweites Mal zur Kasse gebeten werden.

Dieser Vorschlag wurde vom Ministerrat abgelehnt.

Mit dem Anfang November 2002 verabschiedeten so genannten „Nuklearpaket“ hat die Kommission die Fondsidee jedoch wieder aufgegriffen. Hinsichtlich der Finanzierung von Kraftwerksstilllegungen fordert die Kommission die Mitgliedsstaaten auf, Stilllegungsfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit einzurichten, „die nicht mit jener des Anlagenbetreibers identisch ist“. Allerdings wird diese Forderung im Folgesatz stark relativiert: „Notfalls und soweit gebührend begründete Umstände diese rechtliche Trennung nicht erlauben, kann die Verwaltung des Fonds unter der Bedingung beim Betreiber verbleiben, dass die Verfügbarkeit der aufgebrachten Aktiva zur Deckung der ... Kosten gewährleistet ist ...“. Damit ist die Beibehaltung der bisherigen deutschen Rückstellungspraxis möglich.

Wolfgang Irrek referiert in Platenlaase

Im Oktober 2003 verhandelten VertreterInnen der Mitgliedstaaten über das „Nuklearpaket“ der Kommission und über einen „Kompromissvorschlag“ der italienischen Regierung. Als Ergebnis soll die bereits abgeschwächte Forderung nach einem öffentlich-rechtlichen Fonds gänzlich fallengelassen werden (Breyer 2003) - dafür hat sich u.a. auch die deutsche Bundesregierung ausgesprochen. Zwar sieht die Bundesregierung das Anliegen der Kommission, eine Harmonisierung der Finanzierungspraktiken herbeizuführen und die Sicherheit der Finanzierung zukünftiger Stilllegungs-,Rückbau- und Entsorgungsaktivitäten zu erhöhen, als berechtigt an, doch hält sie die europaweite Festlegung auf ein bestimmtes Instrument - die Fondslösung - für keinesfalls akzeptabel.

Wie teuer ein noch zu findendes Endlager am Ende wirklich werden wird, ist bislang unbekannt. Allein für die Endlagersuche nach dem Vorschlag des Arbeitskreises „Auswahlverfahren Endlagerstandorte“ (AkEnd 2002) rechnet das Bundesamt für Strahlenschutz mit bis zu 700 Mio. Euro (Trittin 2003), die Endlagerkosten insgesamt könnten sich nach ExpertInnenschätzung auf 5 Mrd. Euro summieren. Juristisch umstritten ist, ob das gesamte AkEnd- Auswahlverfahren inklusive der geplanten Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Fondslösung finanziert werden kann, wenn gleichzeitig die abschließende Entscheidung über den zukünftigen Endlagerstandort vom Bundestag unter Beteiligung der Länder gefällt wird, wie dies vom AkEnd vorgeschlagen und vom Bundesumweltministerium (BMU)befürwortet wird.

Bei einer Fondslösung leisten die Betreiber zur Finanzierung der Endlagerung Beiträge an den Fonds, die vom Charakter her den Beiträgen gemäß der geltenden Endlagervorausleistungsverordnung entsprechen. Auf dem 12. Deutschen Atomrechtssymposium im Oktober 2003 in Köln erläuterte Professor Dr.Heribert Johlen von der Universität Köln, dass dieses abgabenrechtliche Sonderlastmodell des geltenden Atomrechts durchaus tauglich sei, alle Kosten der Endlagersuche, -erkundung, -errichtung und des Endlagerbetriebs zu decken, wenn kleinere Gesetzesänderungen vorgenommen werden. Diese Auffassung vertritt auch der Hamburger Rechtsanwalt Dr. Ulrich Wollenteit, der ergänzend die dabei notwendige Verzahnung mit dem Planungsrecht betont.

Juristisch umstritten ist allerdings, ob bei einem derart modizierten Beitragsmodell

• auch diejenigen Kosten beitragsfähig sind, die zur Herbeiführung einer möglichst breiten Akzeptanz der Bevölkerung für einen Endlagerstandort aufgewandt werden, und

• ob es sich bei dem vom AkEnd vorgeschlagenen, die Auswahl eines Endlagerstandortes stärker legitimierenden Verfahren um eine bloße Gesetzesvorbereitung handelt,die nicht über Beiträge finanziert werden kann, wenn am Ende des Verfahrens ein Gesetzesbeschluss steht.

Aufgrund dieser Einwände ist das Bundesumweltministerium (BMU)derzeit geneigt, zur Refinanzierung des AkEnd-Prozesses das so genannte Verbandslastmodell zu wählen (Trittin 2003).

Die Endlagerung bleibt bei diesem Modell eine Bundesaufgabe, die einem Verband übertragen wird, der unmittelbar durch Gesetz errichtet wird. Die Kernkraftwerksbetreiber werden Mitglieder dieses Verbandes, Rolle und Einflussmöglichkeiten des Bundes in diesem Verband können unterschiedlich gestaltet werden. Die Mitglieder zahlen Beiträge für die Erledigung aller Verbandsaufgaben, d.h. nicht nur eine Umlage für die angefallenen Investitionskosten, wie es nach der bislang geltenden Endlager- vorausleistungsverordnung praktiziert wird. Dieser Vorschlag soll in nächster Zeit näher geprüft werden. Eine gesetzliche Regelung ist noch in der laufenden Legislaturperiode beabsichtigt. Die Vorbilder für eine derartige Verbandslastlösung sind zahlreich. Im Unterschied zu beispielsweise Wasserwirtschaftsverbänden haben die vorgesehenen Verbandsmitglieder jedoch an vielen Verbandsaufgaben kein ureigenes Interesse und wollen sich an der Finanzierung dieser Aufgaben nicht beteiligen (z.B.an der Suche nach alternativen Endlagerstandorten). Ihr vorrangiges Ziel ist letztlich die Kostenminimierung.

Konflikte innerhalb des Verbandes scheinen daher vorprogrammiert. Allerdings zeigt das Beispiel des 1978 gegründeten Erdölbevorratungsverbandes der Hersteller und Importeure von Erdölerzeugnissen, dass ein solcher Verband auch bei nicht vorhandenen Interessen der Zwangsmitglieder an den Verbandsaufgaben funktionieren kann. Auch könnte ein gewisses Interesse der Kernkraftwerksbetreiber an dem Verband durchaus vorhanden sein, u.a. weil die Betreiber Mitwirkungsmöglichkeiten an der Endlagersuche erhalten.

Ob es jedoch gelingt, eine Verbandslösung durch Beschreibung der Aufgaben der Körperschaft sowie des Verfahrens in einem Gesetz so auszugestalten, dass die staatlichen Interessen und Einflussmöglichkeiten in jedem Fall gewahrt bleiben, ist fraglich. Vielmehr besteht die Gefahr, dass das vorgeschlagene Auswahlverfahren am Ende so stark von den Kernkraftwerksbetreibern dominiert wird, dass ein ergebnisoffener, sachgerechter Auswahlprozess nicht möglich ist (vgl.auch Wollenteit 2003). Zudem werden die Probleme der Finanzierungssicherheit und der Wettbewerbsverzerrungen mit dem Verbandslastmodell nicht gelöst. Hier bedarf es in jedem Fall ergänzender Regelungen, die die Verfügungsmacht der Kernkraftwerksbetreiber über die angesammelten Gelder beschränken.

Da die Frage der Finanzierungssicherheit beim Verbandslastmodell weiter offen ist, hat das BMU begonnen, die derzeitige Rückstellungspraxis in dieser Hinsicht zu überprüfen. Auf Basis von Daten und Informationen der Kernkraftwerksbetreiber sollen Handlungsbedarf und Handlungsmöglichkeiten identifiziert werden. Zu welchen Vorschlägen das BMU im Einzelnen hierbei kommen wird, bleibt abzuwarten.

Ein Instrument, das alle Probleme der derzeitigen Rückstellungspraxis gleichzeitig und zufriedenstellend löst und die Finanzierung des gesamten AkEnd-Auswahlverfahrens durch die Abfallverursacher bei Abschluss eines sachgerechten Auswahlverfahrens durch Bundestagsentscheidung und Bundesgesetz juristisch zweifelsfrei ermöglicht, ist derzeit nicht vorhanden.

Welches Modell gewählt und wie es ausgestaltet wird, ist letztlich eine Sache politischer Abwägung. Dabei sollte bedacht werden, inwieweit es sinnvoll ist, an der Vorgabe festzuhalten, die Endlagerentscheidung aus Legitimitätsgründen am Ende per Gesetz zu treffen, wenn das mit dieser Vorgabe ausgewählte Finanzierungsmodell möglicher Weise zu einem nicht sachgerechten Auswahl- verfahren führt. Schließlich soll ja gerade das vom AkEnd vorgeschlagene Verfahren der stärkeren Legitimation der Standortwahl dienen.

Bei allen Lösungsvorschlägen kommt es letztlich darauf an, wie das Verhältnis zwischen Staat und Betreibern gestaltet wird, d.h. über welche Kontroll- und Einflussmöglichkeiten der Staat zur Wahrung von Gemeinwohlinteressen und zur Wettbewerbssicherung in der Energiewirtschaft am Ende verfügt.@

Ende