Vorsicht: Mediation!

von Ralf Tils

Einleitung
Hoch waren die Erwartungen aller Beteiligten an Mediationsverfahren, als dieses Konfliktlösungsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland eingeführt wurde. Mediationen, so die Hoffnung, würden problemadäquatere, zügigere, kostengünstigere und stärker partizipatorische Lösungen bei Konflikten um umweltrelevante Vorhaben bieten als herkömmliche Verwaltungsverfahren. Angesichts der bisher durch Mediationsverfahren in Deutschland erzielten Ergebnisse ist mittlerweile eine gewisse Ernüchterung eingetreten. Deswegen stellt sich die Frage: Was kann von Mediationsverfahren aus der Perspektive von Umweltverbänden (UV) und Bürgerinitiativen (BI)' realistischerweise überhaupt erwartet werden?

Der öffentliche Druck zur Teilnahme, wenn es zu einem Mediationsverfahren kommt, ist groß. Eine Verweigerungshaltung ist grundsätzlich angreifbar, da sie als Ablehnung und Blockierung einer vermeintlich konstruktiven, kooperativen Verhandlungslösung interpretiert werden kann. Noch stärker begründungsbedürftig als das generelle Fernbleiben ist allerdings ein späterer Ausstieg aus einem bereits laufenden Verfahren. Angriffsflächen bieten sich dann - unbeschadet der Tatsache, ob diese Vorwürfe auch zutreffen - im Hinblick auf die bereits erfolgte Legitimationswirkung des faktischen "Ja"` (Dobert 1996: 178). Die Legitimität eines Vermittlungsprozesses ergebe sich, so Dobert, schon aus dem faktischen Beitritt zum Verfahren; späteres Aussteigen beruhe ausnahmslos auf Fehlern des aussteigenden Akteurs, könne jedoch die Legitimität des Verfahrens nicht mehr aufheben.

Zudem sieht sich der abspringende Akteur vermutlich mit der Unterstellung konfrontiert, sein Ausstieg fuße nur auf der Angst vor einer inhaltlichen 'Niederlage' innerhalb des Verfahrens, da seine vorher vertretene Position dem 'zwanglosen Zwang des besseren Arguments' (Habermas) weichen müsse. Diese mit einem Ausstieg verbundene Gefahr der ,Stigmatisierung der eigenen Gruppe und Position" gilt es im Interesse der Umweltakteure zu vermeiden.

Folglich muß die mögliche Mitwirkung an einem Mediationsverfahren, trotz des öffentlichen Druckes zur Mitarbeit, bereits vor dessen Beginn sehr sorgfältig geprüft werden: Ist die Option 'Teilnahme' auch aus strategischer Perspektive für die UV und BI richtig? Bei Vorliegen welcher Konfliktparameter legt eine Kosten-Nutzen-Betrachtung nahe, die Handlungsoption der Mitwirkung nicht zu wählen? Um Mißverständnissen vorzubeugen: Die 'Ob'-Entscheidung der Teilnahme an einer Mediation bleibt ein von den konkreten Umständen des Konfliktes abhängiger Einzelfallentschluß. Hier kann es nur darum gehen, für den Einzelfall entscheidungsrelevante Gesichtspunkte aufzuzeigen, deren Abwägung und Gewichtung den jeweiligen Akteuren jedoch nicht abgenommen werden kann.

Kosten-Nutzen-Betrachtung
Bei Unterstellung einer rationalen Strategiebildung hängt die Teilnahmeentscheidung der Akteure vom jeweiligen Verlust- bzw. Gewinnpotential ab. Was kann zu einer Beteiligung unter solchen Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten gesagt werden? Worin bestehen für UV und BI die wesentlichen Chancen und Risiken eines Umweltmediationsverfahrens?

Chancen der Mediation
Chancen bietet die Mediation den Umweltakteuren hinsichtlich Mitwissen, Mitreden und Mitgestalten. Mediationsverfahren steigern die Transparenz und damit das Wissen der Akteure. Wahrend die UV und BI im konventionellen Verwaltungsverfahren häufig zurückgehaltene Informationen seitens der Behörden bzw. Vorhabenträger zu beklagen habe, kann ein vermittlergestützter Aushandlungsprozeß ihnen umfassenderen Zugang zu Planungs- und Entscheidungsunterlagen gewahren .

UV und BI sind in der Lage, eine gründlichere Vorhabenprüfung zu fordern, indem sie neue, andere Gesichtspunkte und Argumente in die Planung hineintragen. Die anderen Teilnehmer müssen darauf reagieren, wollen sie der Erwartung an eine inhaltliche Auseinandersetzung innerhalb eines Mediationsverfahrens entsprechen. Diese Debatten können der Verwaltung helfen, eine qualitativ bessere Entscheidung zu treffen.

Auch die häufig in Mediationsverfahren auftauchende Frage nach zusätzlicher Expertisenvergabe stellt eine Chance für die UV und BI dar. Die Bedeutung dieser Gutachtenfrage ergibt sich daraus, daß die Experten bei der Klärung von Sachfragen aus dem Umweltsektor an ihre Grenzen stoßen. Bei diesen bewertungs- und kontextualisierungsbedürftigen, interdisziplinären sowie mit Wissenslücken behafteten Sachfragen sind vollständige Erklärungen und sichere Prognosen mit den Möglichkeiten moderner Wissenschaft nicht zu erzielen.

Die Expertenaussagen sind dem gemäß auch nur wissenschaftliche Meinungen: Aus anderen Prämissen, Methoden und Bewertungsmaßstäben resultieren abweichende Ergebnisse. Zudem fließen in die Gutachten der Experten lebensweltliche, d.h. wertorientierte, sozioökonomische und politische Faktoren mit ein, für deren Beurteilung sie keine besondere Qualifikation aufweisen. Für das Sachergebnis spielt bei der Gutachterauswahl auch das Phänomen des "Hofschranzenmißverständnisses" eine nicht unerhebliche Rolle. Die Akteure, die Expertisen in Auftrag geben, stehen dem zu beurteilenden Fall zumeist entweder positiv oder negativ gegenüber. Daraus resultiert bei den Experten vielfach die Meinung, man masse bei der Beurteilung des Problems darauf achten, dem Auftraggeber mit dem Gutachten nicht so weh zu tun.

Die genannten Aspekte verdeutlichen die Bedeutung der Gutachterauswahl für den gesamten Entscheidungsprozeß. Innerhalb einer Mediation bietet die Mitentscheidung über die Expertisenvergabe den UV und BI somit eine bessere Einflußnahme auf die sachlichen Entscheidungsgrundlagen als ein ausschließlich konventionell durchgeführtes Verwaltungsverfahren.

Risiken der Mediation
Ein Risiko bei der Teilnahme an Mediationsverfahren ist der damit vielfach einhergehende beschränkte Problemzugriff. Würden die Akteure innerhalb des Verfahrens die Haltung einer fundamentalen Opposition einnehmen, wäre Ihnen der Vorwurf des venire contra factum proprium (widersprüchlichen Verhaltens) gewiß. Mit der Teilnahme verpflichtet sich nämlich jeder zu einer konstruktiven, inhaltlichen Debatte, auch wenn manche schon den Ansatz der Problembearbeitung für verfehlt erachten sollten.

Grundsätzliche Fragestellungen und Standpunkte, die häufig den Ansatz von UV bzw. BI widerspiegeln, lassen sich nur schwer zum Thema mittlergestützter Aushandlungsprozesse machen, die meistens durch konkrete Planungsvorhaben ausgelöst werden. Dazu bedürfte es nämlich zunächst einmal der Bereitschaft der anderen Teilnehmer, über das konkrete Projekt hinausgehende Fragestellungen mitzubehandeln. Außerdem gibt es vielfach einen durch bundes- bzw. landespolitische Rahmenbedingungen beschränkten Verhandlungsrahmen. Die Entscheidungsträger sehen sich erfahrungsgemäß wegen gesetzlicher und politischer Vorgaben einem dürftigen Gestaltungs- und damit Verhandlungsspielraum ausgesetzt, so dass ein grundsätzlicher Problemzugriff für sie kein Verhandlungsgegenstand sein kann.

Die UV und BI befinden sich mit dem Mediationseintritt auch durch den damit erzwungenen Rollentausch in einer schwierigen Situation. Mußten sie bisher durch konfrontative Strategien andere Akteure (z.B. Verwaltung, Vorhabenträger) kooperationswillig stimmen, wird von ihnen am Verhandlungstisch im Interesse eines gemeinsamen Ergebnisses ein Entgegenkommen erwartet. Wer erst einmal mitmacht, kann nicht ohne weiteres die kooperative Verhandlungsatmosphäre durch pointierte, an die Öffentlichkeit gerichtete Aussagen stören. Der durch die Beteiligung am Mediationsverfahren erzwungene Rollentausch hat für die intermediären Organisationen insbesondere deswegen eine so hohe Bedeutung, weil die Mobilisierung der Öffentlichkeit eine ihrer wesentlichen Machtressourcen darstellt.

Das Machtmittel 'Öffentlichkeit' wird auch dadurch gefährdet, dass eine Mobilisierung für Resultate dieser Detaildiskussion ungleich schwerer zu erzielen ist als für möglicherweise vorher bezogene Fundamentalpositionen. Infolge ihrer Beteiligung am Verhandlungsverfahren geben die UV und BI damit zunächst einmal eines inter wirkungsvollsten Instrumente aus der Hand.

Überaus problematisch ist es für die Akteure auch, verfahrensinterne Abläufe und mögliche inhaltliche Modifizierungen der eigenen Position an die Nichtteilnehmer, die sie repräsentieren, zu vermitteln. Diese Rückkoppelungsschwierigkeiten sind nicht nur ein Kommunikationsproblem. Insbesondere bei Gruppen, die ihre Wurzeln im alternativen, politik- und systemkritischen Teil der Umweltbewegung haben, können die Repräsentanten mit der Forderung ihrer Mitglieder und Unterstützer konfrontiert werden, sich nicht zu stark auf den 'Gegner' einzulassen. Diese partielle Mitgliedschaftslogik kann dann in einem Spannungsverhältnis zur Einflußlogik bzw. Bestandsrationalität stehen. Es geht zwar einerseits darum, die Klientelbasis zu erhalten und zu festigen (Anpassung an Mitgliedschaftslogik), andererseits muß aber auch "die Effektivität des strategischen Handelns" im Blickfeld der Vertreter von UV und BI bleiben, um langfristig die Relevanz und den Bestand der Organisation zu sichern. Bestandsrational in diesem Sinne könnte dann auch eine finanziell honorierte Kooperation im Rahmen eines mittlergestützten Verhandlungsverfahrens sein.

Zwar ist richtig, dass dieses Spannungsverhältnis auch nicht durch generelles Fernbleiben vom Verfahren aufgelöst werden kann. Die unterschiedlichen Rationalitäten sollten jedoch bei der Beteiligungsfrage als Risikofaktoren im Bewußtsein der Entscheidungsträger sein, um beispielsweise nicht später von unerwarteten Forderungen einer Mitgliedschaftslogik überrascht zu werden. Prinzipiell lässt sich die Hypothese aufstellen, dass Rückkoppelungsprobleme und interne Auseinandersetzungen zumindest für Repräsentanten von Organisationen mit eher politik- und systemkritischer Klientelstruktur bei einer Mediationsteilnahme ein relevantes Risiko darstellen.

Risikobehaftet ist die Teilnahme für Untergruppen von bundesweit agierenden Organisationen auch unter den Bedingungen eines nur eingeschränkten Verhandlungsspielraumes, sofern die Bundesorganisationen - nicht verhandelbare - Grundsatzpositionen vertreten. Hier stellt sich die Frage prinzipieller Kooperationsfähigkeit der Repräsentanten, wenn von vornherein kein "Spielraum für die Aneignung neuer Sichtweisen und Problemdefinitionen" vorhanden ist.

Ein erhebliches Risiko bergen Mediationsverfahren zudem unter dem Gesichtspunkt der Einbindung begrenzter personeller und finanzieller Ressourcen, da die Vertreter der UV und BI nur auf Kosten der Begrenzung ihrer traditionellen politischen Aktivitäten (z.B. Kampagnen, Pressearbeit, Aktionen) an den durch hohen Aufwand geprägten Mediationsverfahren teilnehmen können. In der Perspektive einer quantitativen Ausweitung von Mediationen rückt dann schnell die völlige Aufzehrung der Kapazitäten von UV und BI in das Blickfeld.

Aus den knappen Ressourcen der intermediären Organisationen resultiert auch das Risiko mangelnder inhaltlicher und prozeduraler Vorbereitung auf solche Aushandlungsprozesse und personeller Diskontinuität bei der Teilnahme an den einzelnen Sitzungen. Fehlt es aber aufgrund mangelnder Qualifizierung und personeller Diskontinuität an Know-how, birgt das für UV und BI die Gefahr, in den Verhandlungen "über den Tisch gezogen zu werden".

Wir konnten sehen, dass Mediationsverfahren den UV und BI zwar einerseits interessante Perspektiven des Mitwissens, Mitredens und Mitgestaltens bieten, andererseits aber zugleich auch erhebliche Risiken in sich bergen. Nun ist ein Kriterienkatalog, an dem sich die Umweltakteure bei den Einzelfallentscheidungen orientieren können, sicherlich nützlich, er allein aber reicht noch nicht aus. Daher soll im Folgenden versucht werden, Konfliktparameter herauszuarbeiten, bei deren Vorliegen von einer Mitwirkung in einem Mediationsverfahren eher abzuraten ist.

Konfliktparameter

Wertkonflikt
Beim ersten Konfliktparameter rückt der Issue-Aspekt in den Mittelpunkt der Betrachtung. Eine gängige und hilfreiche Unterscheidung ist hierbei die zwischen Werte- und Interessenkonflikten. Wie bereits ausgeführt, sind technisch-wissenschaftliche Komponenten meist nur ein Teilaspekt von Umweltkonflikten. Vielfach sind die zu verhandelnden Themen außerordentlich symbolkräftig und mit "weitreichenden weltanschaulichen Implikationen" behaftet. Bei derartigen Wertfragen (z.B. Atomkraft, Gentechnik) geht es dann insbesondere um die unterschiedlichen Wahrnehmungen und Einschätzungen von Risiken. Vertreter so divergierender und unverhandelbarer Risikokulturen werden auch in Mediationen bei Wertfragen kaum ein gemeinsames Verhandlungsergebnis erzielen können.

In der Semantik der Systemtheorie gesprochen, kann das Zusammenbringen dieser verschiedenen Teilrationalitäten in Wertfragen zu keiner Verbesserung im Sinne einer 'Rationalisierung' der Entscheidungsproduktion" führen, sondern allenfalls ein Aufeinanderprallen unversöhnlicher Teilrationalitäten zutage fördern.

Opportunity structure
Der in der Bewegungsforschung eingeführte Begriff der opportunity structure - Ermöglichungs- bzw. Gelegenheitsstruktur - kann einen weiteren Konfliktparameter illustrieren, der auf den Aspekt vor Kontextbedingungen zielt. Opportunity structure beschreibt - vereinfachend gesagt - das von den Akteuren nur beschränkt beeinflußbare Umfeld, innerhalb dessen sie agieren. Die Opportunitätsstruktur ermöglicht und begrenzt das Handeln der UV bzw. BI und ist somit "externer Bedingungskomplex für Chancen, erfolgreich zu mobilisieren und Einfluß zu erlangen".

In unserem Kontext soll Opportunitätsstruktur die Handlungsoptionen der UV und BI außerhalb eines möglichen Mediationsverfahrens kennzeichnen. Wie ist in den jeweiligen Konfliktkonstellationen das Umfeld beschaffen, welche sonstigen institutionellen oder prozeduralen Einflussmöglichkeiten eröffnet es den Akteuren? Anderweitige Einflusspotentiale können sich z.B. über Parteien, Lobbying, Massenmedien oder die Gerichtsbarkeit (Klagemöglichkeiten) ergeben. Sind diverse aussichtsreiche opportunities vorhanden, sprechen gegen die Teilnahme an mittlergestützten Aushandlungsprozessen - angesichts der damit verbundenen Risiken - gewichtige Gründe.

Mobilisierungsfähigkeit
Mobilisierungsfähigkeit beschreibt einen dritten Parameter, der sich auf die kollektiven Akteure selbst bezieht. Die Aktivierungs- und Verpflichtungsfähigkeit gegenüber ihrer Klientel und der Öffentlichen Meinung ist mitentscheidend für die Macht im politischen Prozeß, die UV bzw. BI erringen können. Hängt dieses Aktivierungspotential zum Teil auch von der Mobilisierungsfähigkeit des jeweiligen Konfliktthemas ab, spielen jedoch die internen Strukturmerkmale (z. B. Organisationskapazitäten, Kampagnenfähigkeit, organisatorische Vernetzung) der jeweiligen Organisationen die wichtigere Rolle. Verfügen die intermediären Organisationen in den entsprechenden Konflikten über günstige Mobilisierungsbedingungen, können sie oftmals hinreichenden Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess auch außerhalb eventueller Mediationsverfahren erlangen, so dass sie die damit einhergehenden Risiken vermeiden können.

Konsequenzen für die Umweltverbände und Bürgerinitiativen
Der Einstieg in ein Mediationsverfahren ist für UV und BI also dann tendenziell keine lohnende Option, wenn es sich bei den konkreten Konflikten um stark wertbesetzte Themen handelt, den intermediären Organisationen eine günstige anderweitige Opportunitätsstruktur zur Verfugung steht und sie als Akteure eine hohe Mobilisierungsfähigkeit besitzen. In derartigen Konfliktkonstellationen bieten sich lohnendere Möglichkeiten erfolgreicher Praxisbeeinflussung an bzw. besteht aufgrund der Themenstruktur ohnehin keine Aussicht auf ein erfolgreiches Verhandlungsverfahren. Das läßt sich folgendermaßen untermauern: Die ohne Zweifel durch Mediationsverfahren gegebene Informationszunahme kann bei Wertkonflikten die Hoffnung, dass sich aus den Fakten auch eine Lösung des Problems ergibt, meist nicht erfüllen. Da die ausgeprägt wertbesetzten Themen oftmals zu fundamentalen inhaltlichen Standpunkten führen, können die begrenzten Problemzugriffe in Mediationen zu keiner einvernehmlichen Verhandlungslösung führen. Daneben bleibt den Repräsentanten bundesweit agierender Verbände angesichts beschränkter Vertretungsaufträge häufig ohnehin kein ausreichender Verhandlungsspielraum.

Eine Teilnahme an Mediationen geht sowohl unter dem Gesichtspunkt des Rollentausches vom 'konfrontativen Gegner' zum 'kooperativen Partner' als auch wegen der Bindung personeller und finanzieller Ressourcen immer auf Kosten der Wahrnehmung anderweitiger Handlungsmöglichkeiten im Rahmen der gegebenen Opportunitätsstruktur. Nicht zuletzt besteht angesichts der Rückkoppelungsproblematik eine Gefährdung der Mobilisierungsfähigkeit intermediärer Organisationen, da die Aktivierungs- und Verpflichtungsfähigkeit gegenüber ihrer Klientel unter den Vermittlungsschwierigkeiten von internen Verfahrensabläufen bzw. gegensätzlicher Mitgliedschaftslogik leiden kann.

Fazit
Dieser Beitrag soll kein Plädoyer für das herkömmliche, hierarchisch strukturierte Verwaltungsverfahren sein. Es geht nicht darum, sich an "das Bewährte zu halten, auch oder gerade dann, wenn es sich nicht bewährt hat" mit der Folge des Verzichts auf Experimente wie Mediationsverfahren. Es geht vielmehr um die Frage, unter welchen Bedingungen derartige Aushandlungsprozesse nach den bisher gemachten Erfahrungen aus strategischer Perspektive als eine geeignete Plattform für die Beteiligung der UV und BI bewertet werden können. Es geht um die Befreiung von der Illusion, dass Mediationsverfahren "die Gravitationskräfte des politischen Normalprozesses aushebeln" könnten.

Der politische Normalprozess verlangt eine inhaltliche Auseinandersetzung durch Generalisierung, Konfrontation und Zuspitzung. Mit der Betonung dieser Politikformen muss allerdings keine generelle Absage an mittlergestützte Verhandlungsverfahren verbunden sein. Durch die Effekte des Mitwissens, Mitredens und Mitgestaltens sind Mediationen sehr wohl interessant für intermediäre Organisationen. Allerdings wäre ein olympisches 'dabei sein ist alles' sicher nicht der richtige Weg, da sich bei Vorliegen bestimmter Konfliktparameter aus einer Beteiligung an Vermittlungsverfahren strategische Nachteile gegenüber der konventionellen Konfliktbearbeitung ergeben können. Bei stark wertbesetzten Konflikten, günstiger anderweitiger Opportunitätsstruktur sowie hoher eigener Mobilisierungsfähigkeit muss die Empfehlung an die UV und BI deshalb lauten ,,Vorsicht: Mediation!"@

Ende